De la Palestine à la Géorgie et du Liban à l’Azerbaïdjan, le spectre des conflits dans le voisinage européen est plus apparent que jamais. Dans le Sud-Caucase, le statu quo est intenable, la Russie est plus incisive, la Géorgie et l’Azerbaïdjan se militarisent et les tensions augmentent régulièrement. L’UE le voit bien, mais elle n’agit pas. Sa réponse a été moins, et non pas plus, d’engagement dans la PEV. La politique sud-caucasienne de l’UE en est juste un exemple.

Abkhazie et Ossétie du Sud

La Stratégie européenne de sécurité (SES) stipule qu’il est « dans l’intérêt de l’Europe que les pays situés à ses frontières soient bien gouvernés », parce que « les voisins engagés dans des conflits violents, les Etats faibles où la criminalité organisée se répand, les sociétés défaillantes…constituent pour elle [l’Europe] autant de problèmes». Le Sud-Caucase était également mentionné dans la SES comme une zone pour laquelle l’UE devrait manifester un intérêt plus grand et plus actif. Résultat, en 2006, Bruxelles a développé un certain profil dans la toile compliquée des conflits du Sud-Caucase.

L’Union a participé aux efforts de résolution des conflits dans les zones sécessionnistes d’Abkhazie et d’Ossétie du Sud. Depuis 1997, elle a financé des projets de réhabilitation dans ces deux régions indépendantistes. Son assistance financière a atteint 33 millions d’euros entre 1997 et 2005. Depuis 2006, l’UE a augmenté son budget de manière significative, devenant ainsi le plus grand donateur international dans les régions de conflit.

Concernant la Géorgie, l’UE a donné la priorité au conflit sud-ossète. Premièrement, parce qu’il existe un sentiment répandu que ce conflit est plus facile à résoudre. Deuxièmement, contrairement à l’Abkhazie, parvenir à une solution en Ossétie du Sud est perçu comme étant plus important et plus urgent, dans la perspective des efforts réalisés pour construire une Géorgie viable, fonctionnelle et démocratique.

L’Ossétie du Sud étant à une centaine de kilomètres de Tbilissi seulement, la représentation spéciale de l’UE pour le Sud-Caucase a eu une approche plus impliquée à l’égard de l’Ossétie du Sud. La Commission européenne a également participé à des discussions sur l’économie dans le cadre de la Commission de Contrôle Commun (JCC), rassemblant la Géorgie, l’Ossétie du Sud et la Russie (y compris l’Ossétie du Nord).

Pourtant, l’UE a choisi de ne pas jouer un trop grand rôle dans la résolution des conflits qui traverse la Géorgie. Bruxelles préfère se concentrer sur les réformes et les transformations géorgiennes - ce qui est perçu comme une pré-condition à la résolution des conflits.

De 2004 à 2005, l’UE a déployé une mission baptisée « Etat de droit » en Géorgie (EUJUST Themis) et, depuis 2005, une équipe d’experts pour soutenir les réformes des frontières. Quant au plan d’action de la politique de voisinage UE-Géorgie, récemment finalisé, il s’inscrit dans cette même approche de « la Géorgie d’abord ». Ses priorités sont la mise en place d’un Etat de droit et l’amélioration du climat d’investissement. Une approche des plus justifiée. La plupart des réformes économiques et politiques en Géorgie peuvent - et devraient - être mises en œuvre sans être prises en otage par les conflits gelés de l’Abkhazie et de l’Ossétie du Sud. Sans oublier qu’en l’absence d’une Géorgie attractive, prospère, démocratique et européanisée, les conflits ne peuvent être résolus.

Pourtant, l’UE reste frileuse. Elle n’a pas déployé la mission de contrôle des frontières qui aurait dû succéder en 2005 à l’Opération de contrôle de frontières interrompue par la Russie. Idem, le plan d’action UE-Géorgie n’a même pas réussi à offrir les modestes encouragements qui avaient été donnés à la Moldavie et à l’Ukraine, tels que des accords pour faciliter l’obtention des visas, une perspective plus ou moins claire pour « un commerce libre, renforcé et exhaustif », ou la possibilité de s’aligner sur des déclarations de politique étrangère de l’UE.

Le Haut-Karabakh

Pour ce qui est du conflit au Haut-Karabakh, qui oppose l’Azerbaïdjan et l’Arménie, la politique européenne a été encore plus modeste. La probabilité que ce conflit dégénère en une guerre est la plus élévée dans la région, et ce conflit ouvert est l’obstacle le plus sérieux à la stabilité régionale et à la coopération. C’est aussi le plus grand écueil à de quelconques espoirs de transformer le Sud-Caucase en un centre de transport entre l’Est et l’Ouest, le Nord et le Sud. Malgré tout, l’UE est moins impliquée dans le soutien à la résolution du conflit au Haut-Karabakh qu’elle ne s’investit dans les questions abkhaze et sud-ossète.

A la différence des autres conflits post-soviétiques, comme la Transnistrie (Moldavie), l’Abkhazie et l’Ossétie du Sud, l’UE ne demande pas à jouer un plus grand rôle dans le processus de résolution du conflit du Haut-Karabakh. La position officielle de l’UE est qu’elle n’envisagerait une contribution aux opérations de maintien de la paix dans la région seulement s’il existe un accord entre les parties sur le déploiement d’une opération de maintien de la paix. Cela ne veut pas dire que la voix de l’Europe n’est pas entendue. La France, aux côtés de la Russie et des Etats-Unis, co-préside le Groupe de Minsk de l’OSCE pour le Haut-Karabakh.

L’Union tâche de rester neutre dans les débats sur les frontières entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan. Elle est opposé au blocus exercé par la Turquie et l’Azerbaïdjan sur l’Arménie, tout en essayant de maintenir sa coopération avec l’Azerbaïdjan. Alors que le plan d’action UE-Azerbaïdjan soutient pleinement le principe de l’intégrité territoriale des Etats, le plan d’action UE-Arménie soutient celui d’autodétermination.

Un équilibre flou de raisons et de contraintes

Avec le lancement de la PEV et le développement d’une politique européenne de sécurité et de défense, l’UE a non seulement les motifs, mais aussi les instruments pour une implication dans la résolution des conflits. D’autre part, un succès plus large de la PEV dépend, notamment, du progrès en matière de résolution des conflits. Enfin, le Sud-Caucase est l’un des rares couloirs de transit énergétique qui peut permettre à l’UE de diversifier son accès aux ressources de la Caspienne. Les routes alternatives possibles pour le transit du gaz de la Caspienne vers l’UE – le Nabucco, le Bakou-Tbilissi-Erzouroum, le projet de gazoduc sous la mer Noire – dépendent tous de la stabilité dans le Sud-Caucase.

D’un autre côté, les contraintes sont importantes. D’abord, l’UE a d’autres priorités. Des Balkans, au Proche-Orient, à l’Afrique sub-saharienne en passant par l’Afghanistan. A la différence des Balkans, il n’y a aucun consensus européen sur l’urgence de la situation au Sud-Caucase. Sans oublier que les capacités – budgétaires et humaines - de l’UE en termes de politique étrangère et de sécurité sont restreintes, ou encore que la Russie s’oppose à un engagement de l’UE dans la région.

Donner du corps à la politique de voisinage

Les politiques européennes dans le Sud-Caucase ne sont pas le résultat de la PEV. L’attribution par la représentation spéciale de l’UE pour le Sud-Caucase d’un soutien financier important pour les zones de conflit de l’Abkhazie et de l’Ossétie du Sud, ainsi que la participation de l’UE à la JCC en Ossétie du Sud, ont précédé le lancement de la PEV. Celle-ci a amené peu de changement, et les plans d’action ne sont pas vraiment une carte de route pour une implication plus grande de l’UE.

La politique de l’UE concernant son voisinage oriental manque de véritable empressement. Ne serait-ce que pour respecter des délais courts pour tenir les promesses de la PEV. Le lancement des programmes de jumelage et de TAIX (Bureaux d’assistance technique et d’échange d’information) pour les voisins de l’UE a pris presque trois ans. Un contrat d’assouplissement du régime de visa avec l’Ukraine est presque conclu, mais il mettra encore deux ans à prendre effet et affectera de toute façon un pourcentage minime de citoyens ukrainiens.

Bien que la libéralisation du commerce soit en principe proposée, elle n’a pas été sérieusement débattue concernant les produits qui intéressent réellement les voisins orientaux de l’UE. L’assistance que cette dernière offre à ses voisins du sud de la Méditerranée est encore, approximativement, deux fois plus importante par personne que pour ses voisins orientaux. L’ouverture d’un programme d’échange étudiant Erasmus à ces pays a été interrompue. Ainsi depuis 2004, seuls 14 étudiants moldaves ont obtenu une bourse Eramus Mundus. L’UE ne semble pas encore réaliser qu’une politique étrangère efficace implique des coûts politiques et économiques.

L’UE n’est visiblement pas prête à s’engager profondément avec le Sud-Caucase et son voisinage en général. Elle ne peut certainement pas, et n’a pas besoin, de déployer des milliers de soldats de maintien de la paix et d’investir des milliards dans les zones de conflit d’Abkhazie, d’Ossétie du Sud et du Haut-Karabakh. C’est absolument irréaliste. Mais l’UE devrait d’abord penser aux promesses faites à ses voisins, et les prendre plus au sérieux. Une véritable mise en place de la PEV est plus importante que de nouvelles promesses, celles d’une « PEV+ » ou de « l’Ostpolitik ». Enfin, l’UE devrait s’interroger sur la façon d’impliquer les entités sécessionnistes dans des aspects économiques, éducatifs ou peut-être politiques de la PEV.


SOMMAIRE

> Edito

Le Caucase du Sud et la PEV

> Lili DI PUPPO : Les pays du Caucase du Sud et la PEV : trois voies différentes vers l’Europe ?
> Mikheil KOBALADZE et Nodar TANGASHIALI : La PEV en Géorgie : “So far, so good”

Valeurs ajoutées de la PEV : résolution des conflits et coopération régionale

> Nicu POPESCU : L’Union européenne et les conflits du Sud-Caucase
> Burcu GÜLTEKIN : Coopération transfrontalière

Un regard de la “périphérie” sur la PEV

> Zofia POLAK : Entretien avec Youri Androukhovitch